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Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de junio de 2010

Son nulas las providencias de apremio giradas sin resolver la solicitud de suspensión de la liquidación impugnada

La Sala Tercera del Tribunal Supremo estima el recurso de casación para unificación de doctrina interpuesto contra la Sentencia de la Audiencia Nacional, que confirmaba el acuerdo del TEAC desestimatorio de la reclamación contra el acuerdo de la Jefa de la Dependencia de Recaudación de la Delegación Especial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de Cataluña, relativo a providencia de apremio de liquidación por Impuesto sobre el Valor Añadido, ejercicios 1998 y 1999.

De los hechos se extrae que, en el supuesto de autos, la providencia de apremio se dictó y notificó con posterioridad a la solicitud de suspensión de la ejecución de las deudas tributarias y sin que se hubiera dictado resolución sobre dicha solicitud.

La Sala recuerda que, solicitada la suspensión de la deuda debe entenderse acordada de forma preventiva hasta la fecha de resolución sobre su denegación, por lo que cualquier actuación de la Administración para recaudar carece de cobertura legal y, por tanto, debe considerarse nula, y ello porque la inactividad de la Administración, estando obligada a resolver, nunca puede perjudicar a la reclamante que ejerce su derecho a solicitar la suspensión.

El Tribunal acuerda, por tanto, la nulidad de la providencia de apremio ya que en el período de tiempo en que la liquidación impugnada se encontraba suspendida preventivamente debió paralizarse cualquier actuación de cobro o apremio y no debió dictarse dicha providencia.

 

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cuatro de junio de dos mil diez.

Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación para unificación de doctrina núm. 352/2005, interpuesto por la entidad PROVIMAR S.A., contra la sentencia de fecha 5 de abril de 2005, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 300/2002 seguido contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central, de 22 de enero de 2002, desestimatorio de la reclamación dirigida contra el acuerdo de la Jefa de la Dependencia de Recaudación de la delegación Especial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de Cataluña de 24 de mayo de 2001, en asunto relativo a providencia de apremio por impuesto sobre el valor añadido del ejercicio 1998/99.

Ha sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y asistida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero.—En el recurso contencioso administrativo n.º 300/2002, seguido ante la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 5 de abril de 2005, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO. Desestimamos el recurso interpuesto y en consecuencia confirmamos el acto impugnado. Sin costas".

Segundo.—Contra dicha sentencia, la representación procesal de la entidad PROVIMAR S.A., presentó con fecha 17 de mayo de 2005 escrito de interposición de recurso para la unificación de doctrina, por entender que la sentencia de instancia, respecto de litigantes en idéntica situación y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, había llegado a pronunciamientos distintos a los de las sentencias que aporta de contraste (Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional 1148/1998, de 28 de junio de 2001; Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo 8336/1998, de 15 de enero de 2004 y 976/1999, de 5 de mayo de 2004), suplicando a la Sala "declare la nulidad de la Providencia de apremio, poniéndolo en conocimiento de las partes".

Tercero.—El Abogado del Estado, en representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, mediante escrito de fecha 2 de octubre de 2005 formuló oposición al presente recurso, suplicando a la Sala "en su día, dicte auto de inadmisión o sentencia desestimándolo, con imposición de las costas al recurrente".

Cuarto.—Recibidas las actuaciones, por Providencia de fecha 25 de marzo de 2010, se señaló para votación y fallo el día 2 de junio de 2010, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Antonio Montero Fernández, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero.—Se impugna, mediante este recurso de casación para unificación de doctrina, la sentencia, de fecha 5 de abril de 2005, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 300/02, en el que se impugnaba Acuerdo del Acuerdo del TEAC, de 22 de enero de 2002, desestimatorio de la reclamación dirigida contra el acuerdo de la Jefa de la Dependencia de Recaudación de la Delegación Especial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de Cataluña de 24 de mayo de 2001, en asunto relativo a providencia de apremio por importe de 645.166,67 euros, desglosado en IVA ejercicios de 1998 y 1999.

La Dependencia de la Delegación Especial de Cataluña dictó, en 9 de febrero de 1991, acto administrativo de liquidación tributaria por el IVA períodos 1998 y 1999, ascendente a la suma de 89.455.585 ptas., cuyo desglose, en lo que ahora interesa, es el siguiente:

Año 1998

— Enero: cuota 954.238 ptas., intereses 160. 116 ptas.

— Febrero: cuota 1.377.928 ptas. intereses 222.715 ptas.

— Marzo: cuota 1.755.312 ptas. intereses 276.966 ptas.

— Abril: cuota 3.202.910 ptas., intereses 487.414 ptas.

— Mayo: cuota 5.834.418 ptas., intereses 832.726 ptas.

— Junio: cuota 6.418.135 ptas., intereses 893.618 ptas.

— Julio: cuota 778.141 ptas., intereses 733.272 ptas.

— Agosto: cuota 6.300.917 ptas., intereses 819.580 ptas.

— Septiembre: cuota 6.634.867 ptas., intereses 825.635 ptas.

— Octubre: cuota 4.492.084 ptas., intereses 518.376 ptas.

— Noviembre: cuota 1.325.796 ptas. intereses 146.183 ptas.

— Diciembre: cuota 2.145.551 ptas. intereses 218.230 ptas.

Año 1999

— Enero: cuota 1.212.470 ptas., intereses 118.025 ptas.

— Febrero: cuota 1.337.677 ptas. intereses 130.213 ptas.

— Marzo: cuota 2.188.385 ptas. intereses 202.142 ptas.

— Abril: cuota 3.996.526 ptas., intereses 345.674 ptas.

— Mayo: cuota 4.612.638 ptas., intereses 365.601 ptas.

— Junio: cuota 7.868.763 ptas., intereses 617.790 ptas.

— Julio: cuota 1.586.234 ptas., intereses 110.668 ptas.

— Agosto: cuota 2.936.632 ptas., intereses 204.882 ptas.

— Septiembre: cuota 2.899.071 ptas., intereses 178.671 ptas.

— Octubre: cuota 2.916.835 ptas., intereses 167.899 ptas.

— Noviembre: cuota 2.065.670 ptas. intereses 100.885 ptas.

— Diciembre: cuota 898.909 ptas. intereses 38.197 ptas.

En 14 de marzo de 2001, la Dependencia de Recaudación de la Delegación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de Barcelona, emitió providencia de apremio, en concepto de IVA por importe total de 107.346.707 ptas. contra la citada providencia se interpuso recurso de reposición que fue desestimado por acuerdo antes referido.

El TEAC desestimó la reclamación al considerar que no se podían atender las alegaciones de la reclamante que se opone al apremio por haber solicitado la suspensión de la deuda en período voluntario de ingreso y estando pendiente de resolución la suspensión instada, en tanto que la reclamación económico administrativa no suspende la ejecución del acto impugnado, a no ser que se aporten las garantías previstas en el art 75, a tenor del art 74.1 del Real Decreto 391/1996; en el presente caso la solicitud de suspensión de la liquidación formulada ante el TEAC fue inadmitida por resolución de 21 de junio de 2001, por lo que la ejecutividad de la liquidación nunca estuvo suspendida, por lo que la providencia de apremio emitida antes de denegación de la suspensión instada sin aportación de garantía es correcta, sin que concurra causa alguna de oposición al apremio, art 138.1.d) de la LGT. Por lo demás el aplazamiento instado no es causa de oposición al apremio, ni consta que se concediera; en cuanto a las cantidades compensadas extingue la deuda apremiada en la cuantía compensada.

La sentencia impugnada que fija la cuantía en menos de 150.253 euros, confirma la resolución del TEAC, pues se hubo inadmitido la solicitud de suspensión y no consta se recurriera, sin que la mera solicitud de suspensión impida la apertura de la vía de apremio, sin que la petición de aplazamiento o fraccionamiento de pago incida sobre la vía de apremio.

Por auto del Tribunal de instancia, de fecha 29 de abril de 2005, se rectificó la sentencia en el sentido de fijar la cuantía en 329.746,4 euros.

Segundo.—Propone el Sr. Abogado del Estado en su escrito de impugnación al recurso de casación la inadmisibilidad del mismo, pues siendo la cuantía declarada en el auto aclaratorio por el Tribunal de instancia de 329.746,4 euros, el recurso procedente era el de casación ordinario y no el de unificación de doctrina.

La jurisprudencia de este Tribunal tiene declarado reiteradamente que, respetando el principio de contradicción, la fijación de cuantía puede ser efectuada en cualquier momento, incluso de oficio, por el órgano jurisdiccional ya que se trata de una materia de orden público procesal, máxime cuando es determinante de la procedencia o improcedencia del recurso de casación (por todas S. de 12 de febrero de 1997).

De otra parte, es doctrina reiterada de esta Sala que, en asuntos como el ahora examinado, el valor de la pretensión —que es el criterio a tener en cuenta ex art. 41.1 de la Ley de esta Jurisdicción— viene determinado por la cuota tributaria, pues ésta es la que representa el verdadero valor económico de la pretensión.

Tratándose de actuaciones relativas a la fase ejecutiva —como es el caso de las providencias de apremio—, la fijación de la cuantía del recurso está determinada por las liquidaciones tributarias o de otro tipo que generaron el procedimiento ejecutivo, por lo que en esta fase las vicisitudes de las liquidaciones deben ser igualmente contempladas para establecer la cuantía del recurso.

Ya anteriormente se ha dejado constancia de las concretas liquidaciones, en cómputo mensual y global, y sus respectivas cuantías, referentes al IVA ejercicios de 1998 y 1999.

Atendiendo a las cantidades referidas, es claro que el único recurso procedente, con la limitación que se dirá, era el de casación para unificación de doctrina, en tanto que aun cuando las cuotas anuales superaban los 25.000.000 ptas. o los 150.253 euros, las mensuales ninguna pasaban de dicha cantidad; en cambio, no todas, pero sí las que se dirán, las cuotas mensuales devengadas en esos periodos superaban el límite para la viabilidad formal del recurso de casación para unificación de doctrina, pues esta Sala ha declarado reiteradamente, conforme a lo establecido en el Reglamento del Impuesto, que el período de liquidación del IVA es trimestral o mensual según los casos, por lo que a este periodo de liquidación habrá de estarse para determinar el importe del recurso de casación (ATS de 2 de diciembre de 2004. rec. 7863/2002), de modo que distribuyendo el importe total de la liquidación anual practicada mensualmente el importe de los meses de abril, mayo, junio, agosto, septiembre y octubre de 1998, y los meses de abril, mayo y junio del año 1999 es superior a los 18.000 euros. Por lo que cabe admitir el recurso de casación para unificación de doctrina sólo en lo referente a los citados meses.

Sin que quepa su extensión al resto de meses, puesto que en aplicación de la regla contenida en el art. 41.3 de la LJCA 29/98, en los casos de acumulación —es indiferente que ésta se haya producido en vía administrativa o jurisdiccional— aunque la cuantía venga determinada, en la anterior instancia, por la suma del valor económico de las pretensiones objeto de aquélla, tal acumulación no comunica a las de cuantía inferior al límite legal para el acceso al recurso, la posibilidad de casación y, todo ello, con independencia de que las actas levantadas hayan dado lugar a uno o varios actos administrativos por cuanto debe entenderse que es la cuantía individualizada de cada liquidación, y no la suma de las que la Administración decida en cada caso acumular en uno o en varios procedimientos administrativos, la que debe determinar objetivamente la cuantía del proceso contencioso-administrativo a efectos de casación (Auto de la Sección Cuarta de 20 de marzo de 1995 en recurso de casación 6419/1993).

Tercero.—Afirma el Sr. Abogado del Estado que las sentencias de contraste aportadas por la parte recurrente se refieren a hechos distintos. Mas lo cierto es que al menos las sentencias del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2004 y las de la Audiencia Nacional de 28 de junio de 2001 y 2 de febrero de 2005, se refieren al mismo supuesto que el que contemplamos, esto es, inicio del procedimiento de apremio antes de haber resuelto la solicitud de suspensión, y aunque las dos primeras sentencias toman como referencia el Real Decreto 2631/1985, la última se refiere a las mismas partes y mismo supuesto, la única diferencia radica en que el objeto del recurso en lugar de ser las liquidaciones de IVA ejercicio de 1998 y 1999, son las liquidaciones de los ejercicios 1996 y 1997, la identidad es absoluta.

Cuarto.—Entrando en el fondo de la cuestión discutida, esta Sala se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la cuestión (Sentencia de 11 de junio de 2008, rec. n.º 4302/2002 y sentencia de 25 de enero de 2007, rec. n.º 7297/2001). Siguiendo la doctrina recogida en las mismas, en el caso que nos ocupa no se cuestiona que el 26 de febrero de 2001 se interpuso reclamación económico administrativa contra las liquidaciones por IVA ejercicios de 1998 y 1999, en 5 de marzo de 2001 se solicitó la suspensión, con ofrecimiento de garantía, el 23 de abril de 2001 se recibe notificación de recargo de apremio, no se resuelve sobre la solicitud de suspensión sino hasta el 21 de junio de 2001, inadmitiéndola y notificando la resolución a la recurrente en 16 de julio de 2001. Es claro, pues, que en el supuesto de autos la suspensión de las deudas había sido solicitada con anterioridad a la fecha en que se dictó y notificó la providencia de apremio y cuando el TEAC aún no había dictado ni notificado, lógicamente, la resolución sobre las mismas en el sentido de inadmitirlas, como resulta de la exposición de los hechos.

La Administración no puede iniciar la vía ejecutiva en tanto la decisión sobre la suspensión penda sobre ella. Lo mismo cabe decir en los supuestos en los que la solicitud se produce en vía judicial. Existiendo una obligación de resolver por parte de la Administración, su inactividad nunca puede perjudicar a la reclamante que ejercita el derecho a solicitar la suspensión sin obtener una respuesta en Derecho por parte de la Administración. Esta consideración conecta directamente con el derecho constitucional a la tutela cautelar que impide la ejecutividad del acto administrativo en tanto penda la decisión de una petición de suspensión.

En el presente caso, al tiempo de dictar la providencia de apremio no se había producido siquiera la resolución de inadmisión de la suspensión solicitada. En consecuencia, la eficacia frente a la providencia de apremio de la inadmisión no se había podido desplegar, pues la eficacia de la resolución de inadmisión depende de la notificación en legal forma a la interesada. La fecha en que la interesada se dé por notificada es la que ha de tenerse en cuenta para la producción de efectos de la inadmisión de la solicitud de suspensión. En el caso de autos ni siquiera se había dictado la resolución de inadmisión cuando se dictaron las providencias de apremio.

Como hemos afirmado en las sentencias de 29 de abril de 2005 y 16 de marzo de 2006, la posibilidad de que la Administración Tributaria dicte providencia de apremio sobre una liquidación impugnada en vía económico-administrativa y respecto de la cual se ha solicitado la suspensión de la ejecución, sin haberse resuelto sobre la suspensión de la ejecución solicitada, conculca los arts. 9, 24.1 y 106.1 de la Constitución, contraviniendo la seguridad jurídica, el derecho a la tutela judicial efectiva y la prohibición de indefensión así como el sometimiento de la actividad administrativa al control de legalidad.

La providencia de apremio no debió dictarse por la Administración tributaria en el período de tiempo en que la liquidación impugnada se encontraba suspendida preventivamente por estarse a la espera de una resolución expresa del TEAC sobre la petición de suspensión de la liquidación practicada en concepto de IVA El periodo ejecutivo debió entenderse en suspenso tras la solicitud de suspensión del acto liquidatorio impugnado por la sociedad recurrente. No se olvide que el TEAC tenía la posibilidad de acceder a la suspensión de la liquidación impugnada incluso sin exigir garantías a la entidad recurrente, conclusión que deriva de lo dispuesto en el art. 75.4 del Reglamento de Procedimiento de las Reclamaciones Económico-Administrativas, aprobado por Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo, pues en el caso de que no sea suficiente la garantía ofrecida por cualquiera de las razones que indica, el órgano de recaudación debe resolver expresamente sobre la suspensión, hasta cuyo momento no podrá proseguir la ejecución del acto administrativo impugnado. Repárese, sobre todo, en lo dispuesto en el art. 76, apartados 7 y 8, del mismo Reglamento, donde se distingue según que el Tribunal Económico-Administrativo inadmita la solicitud de suspensión o la admita a trámite, señalando en este supuesto que tal admisión dejará en suspenso el procedimiento de recaudación desde el día de la presentación de la solicitud de suspensión, a cuyos efectos se comunicará de oficio al órgano competente, hasta el día de resolución de la misma, por tanto, sin necesidad de ser más expreso por innecesario, dado que la simple admisión conlleva la suspensión, con más razón la suspensión resulta automática con la mera solicitud, en tanto que la suspensión pende de la futura decisión, de la mera admisión y hasta tanto esta no se produzca resulta evidente que no es posible conocer si se va a inadmitir la solicitud.

De lo anterior resulta que, hasta la fecha de la resolución sobre su denegación, la suspensión deberá entenderse acordada preventivamente por lo cual cualquier actuación de la Administración tendente a la recaudación de la deuda carece de cobertura legal y debe reputarse nula. Por lo tanto, al haberse dictado la providencia de apremio y notificada en 23 de abril de 2001, en el periodo de tiempo en que la deuda impugnada se encontraba suspendida preventivamente por estarse a la espera de una resolución expresa del TEAC sobre la concesión o denegación de la suspensión de la liquidación originaria, debe entenderse nula la providencia de apremio.

Solicitada por la entidad recurrente la suspensión de la liquidación tributaria impugnada, ello debió suponer la paralización inmediata de cualquier actuación de cobranza o apremio, a pesar de lo cual la Administración tributaria siguió adelante hasta dictar providencia de apremio, por lo que, concurriendo los requisitos legales para ello, procede acordar la nulidad de la providencia de apremio.

Sexto.—Procede, por tanto, la estimación del recurso, con la prevención respecto de las cuotas sobre las que es admisible el presente recurso, sin hacer imposición de costas ni en casación, ni en la instancia.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución

FALLAMOS

1.º) Que debemos estimar y estimamos el Recurso de Casación para Unificación de Doctrina formulado por PROVIMAR, S.A., con la limitación referida en cuanto a su admisibilidad.

2.º) Que debemos anular y anulamos la sentencia impugnada de 5 de abril de 2005, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

3.º) Que estimamos el recurso contencioso-administrativo número 300/02, anulando la resolución del TEAC de 22 de enero de 2002 y la providencia de apremio de la que trae causa, en cuanto a las liquidaciones por IVA de los meses de abril, mayo, junio, agosto, septiembre y octubre de 1998, y abril, mayo y junio de 1999.

4.º) No hacemos imposición de las costas causadas ni en casación ni en la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernández Montalvo, Juan Gonzalo Martínez Mico, Emilio Frias Ponce, Ángel Aguallo Aviles, José Antonio Montero Fernández.

Publicación.Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. José Antonio Montero Fernández, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.